Trebisacce-17/04/2020: Un’analisi sulla legge elettorale calabrese in relazione al ricorso presentato dal candidato Avv. Franco Mundo

Un’analisi sulla legge elettorale calabrese in relazione al ricorso
presentato dal candidato Avv. Franco Mundo
 

 

La legge elettorale calabrese, alla stregua di altre scelte politiche e determinazioni di gestione e di programma, riflette la mancanza di cultura giuridica e carenza di visione politica dei legislatori dell’epoca, che anche nella scelta del sistema elettorale hanno fatto di tutto per rendere le norme poco chiare e complesse con equivoci nell’interpretazione. La legge è intrisa di errori e illegittimità, con scopiazzature incomplete della legge nazionale 108/68 (Legge puramente proporzionale) oppure del tatarellum n°43 del 1995, realtà che conferma la mediocrità di una classe politica che in questi anni ha tenuto legata la Calabria.

In tale contesto, quello che emerge è una tecnica legislativa a dir poco singolare e inusuale, tale per cui la Regione Calabria non ha una propria legge elettorale organica per l’elezione del Presidente della Giunta e del Consiglio Regionale, ma un puzzle di norme che devono essere faticosamente coordinate tra loro, con risultati interpretativi non sempre chiari e di dubbia coerenza e logicità.

La normativa di riferimento è la legge regionale n. 1 del 2005, così come modificata dalle successive leggi n. 8 del 2014 e 19 del 2014. Sennonché tale legge e le sue successive modifiche, da un lato, non esauriscono il panorama delle norme applicabili come regole elettorali, perché richiedono di essere completate con parti della legge nazionale n. 43 del 1995 e, addirittura, della legge 108 del 1968; dall’altro lato, vengono operate direttamente sulla legge nazionale delle modifiche, che poi vengono considerate applicabili come sistema elettorale regionale.

Il risultato di tale tecnica legislativa è di per sé di dubbia legittimità, perché, ai sensi dell’art. 122, co. 1, Cost., «Il sistema d’elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei princıpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica»: secondo questo schema proprio della potestà legislativa concorrente, la disciplina del sistema elettorale regionale deve essere interamente di origine regionale, pur nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge statale. Al contrario, nella legislazione calabrese la disciplina è in parte statale e in parte regionale, con un meccanismo ad intarsio ed incastro che non appare conforme al modello costituzionale e che comporta, di fatto, un’invasione del legislatore statale nella competenza legislativa regionale. Un conto, infatti, sarebbe stato riscrivere come legge regionale le stesse disposizioni contenute nella legge statale; un conto invece è disciplinare solo in parte il sistema elettorale, lasciando il resto direttamente alla regolamentazione nazionale, che rappresenta appunto una modalità legislativa non contemplata nel nostro ordinamento.

Non solo: in alcune parti, la legge statale viene “modificata” dalla legge regionale in vista dell’applicazione al sistema elettorale regionale. In questo caso l’invasione di campo è ancora più vistosa: la Regione non ha alcun potere di modificare la legislazione statale, ma può semplicemente emanare nuove norme che, nel rispetto dei principi della legge statale, si adattino alla realtà regionale.

L’effetto di tutto ciò, oltre a dubbi di natura sistematica sulla legittimità della legislazione, comporta anche una difficoltà interpretativa evidente, tale da rendere assai complesso individuare la regola applicabile al caso concreto ma, soprattutto, tale da determinare conseguenze applicative paradossali.

Ciò premesso, l’impugnativa riguarda quindi  la legittimità costituzionale dell’art. 4 della legge regionale n. 8 del 2014 e dell’art. 1 della legge nazionale n. 43 del 1995, previa remissione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale  anche dell’ART.4  della legge Regione Calabria n. 1 del 2005, come integrata e modificata dalle leggi Regione Calabria 8 e 19 del 2014.

Controinteressati sarebbero i consiglieri regionali eletti nella lista “Io resto in Calabria”: nella circoscrizione nord per il primo motivo e quello al sud per gli altri due, più gli altri eletti consiglieri a cui sono stati attribuiti i sei seggi del presunto sistema maggioritario.

In particolare si sostiene quindi l’illegittimità costituzionale delle richiamate norme, la prima  relativa al riparto dei seggi e la seconda l’intera legge regionale della normativa vigente.

 

 

 

ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL’ART. 15, LEGGE N. 108/1968, COME RECEPITO E APPLICATO DALLA LEGGE REGIONALE CALABRIA N. 1/2005, COME INTEGRATA E MODIFICATA DALLE LEGGE REGIONE CALABRIA N. 8 E 19 DEL 2014. VIOLAZIONE DEGLI ART. 3 E 48 COST. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EGUAGLIANZA DEL VOTO.

 

1. L’irragionevole assegnazione di un seggio alla lista Io resto in Calabria nella circoscrizione sud, a fronte di un risultato esiguo rispetto a quello conseguito nella circoscrizione nord, integra a pieno titolo quell’ipotesi di illegittimità di un meccanismo elettorale perché determina – per usare le parole della Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014 – «in concreto una distorsione fra voti espressi ed attribuzione di seggi che, pur essendo presente in qualsiasi sistema elettorale, nella specie assume una misura tale da comprometterne la compatibilità con il principio di eguaglianza del voto». È un meccanismo che vìola il principio dell’uguaglianza del voto di cui all’art. 48 Cost. nonché il principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., anche in relazione al principio di rappresentatività degli organi elettivi rispetto agli orientamenti politici dei rappresentati (art. 49 Cost.).
2. La denunciata irragionevolezza deriva dall’irragionevolezza del meccanismo che prevede la redistribuzione dei seggi maggioritari non utilizzati come premio di maggioranza secondo un criterio che premia, per ciascuna lista, prima le circoscrizioni non ancora rappresentate anziché quelle nelle quali la lista ha ottenuto un risultato elettorale maggiore.

 

ILLEGITTIMO RIPARTO DEI SEGGI

 

Anche il meccanismo di riparto dei seggi definito dalla legislazione vigente è da ritenersi illegittimo, dato che premia ingiustificatamente, la circoscrizione Sud rispetto a quella Nord.

Ciò che è in contestazione nel caso specifico è il criterio di riparto dei cosiddetti “seggi maggioritari”, pari a 1/5 del totale, ovvero a 6 su 30.

Nell’impostazione originaria della legge 43 del 1995, 1/5 dei seggi avrebbe dovuto essere utilizzato come “premio di maggioranza” per consentire al gruppo di liste più votato di ottenere un surplus di seggi, pari al 20% del Consiglio (1/5 appunto) ove avessero già ottenuto, sulla base dell’assegnazione del restante 80% mediante il sistema proporzionale concorrente tra liste provinciali, meno del 50 % dei seggi; pari a solo il 10% del Consiglio (1/10) ove avessero ottenuto mediante il sistema proporzionale concorrente tra liste provinciali più del 50 % dei seggi. Questi seggi oggetto del premio di maggioranza, secondo la legge 43 del 1995, venivano assegnati con metodo maggioritario sulla base di liste regionali concorrenti. Era previsto, in altre parole, un “listino” regionale, collegato a ciascuno gruppo di liste provinciali (singole o in coalizione), da utilizzare per assegnare il 20% dei seggi del Consiglio.

Questa quota appannaggio del listino regionale maggioritario sarebbe quindi stata integralmente utilizzata dal gruppo di liste vincitore, ove non avesse superato con il sistema proporzionale il 50% dei seggi; sarebbe stata invece utilizzata solo per metà, nel caso di superamento del 50% dei seggi con il sistema proporzionale.

In quest’ultimo caso la restante metà, pari a 1/10 dei seggi del Consiglio regionale, secondo il meccanismo disciplinato dall’art. 3, co. 2, n. 3, della legge 43 del 1995, sarebbe stata ripartita «tra i gruppi di liste provinciali non collegati alla lista regionale di cui al n. 2)».

3. Come si è detto, tale meccanismo è stato adattato alla Regione Calabria con la legge regionale n. 1 del 2005, modificata dalle leggi nn. 8 e 19 del 2014.

L’art. 4 di detta legge – rubricato “Assegnazione dei seggi con criterio maggioritario” – ha stabilito che, in sostituzione di quanto previsto dall’art. 15, co. 13, primo periodo del n. 3 della legge nazionale 108 del 1968, tale assegnazione sia regolata nei seguenti termini: «Qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provinciali collegate alla lista regionale di cui al numero 2) abbiano conseguito un numero di seggi pari o superiore a 15, assegna al medesimo gruppo di liste tre dei seggi da ripartire con sistema maggioritario di cui all’articolo 1, comma 3, della legge 23 febbraio 1995, n. 43, e li ripartisce fra le medesime liste e nelle circoscrizioni secondo quanto stabilito ai successivi terzo, quarto, quinto, sesto e settimo periodo. I restanti tre seggi da assegnare con sistema maggioritario sono ripartiti tra i gruppi di liste provinciali non collegati alla lista regionale di cui al numero 2)».

In altre parole, se il gruppo di liste o i gruppi di liste collegati al candidato Presidente risultato eletto hanno già conseguito, con il sistema proporzionale, almeno 15 seggi, a loro vengono riconosciuti soltanto 3 dei 6 seggi assegnati con il sistema maggioritario. Gli altri 3 – spiega l’ultima parte della disposizione sopra trascritta – sono ripartiti tra i gruppi di liste provinciali non collegati alla lista regionale di cui al numero 2, con un meccanismo di riparto non meglio dettagliato, che l’Ufficio Elettorale Regionale, in mancanza di indicazione esplicita nella legislazione regionale, ha mutuato dall’art. 3 della legge nazionale n. 43 del 1995.

 

4. Venendo quindi all’esito concreto delle elezioni del 26 gennaio 2020, per effetto di questo meccanismo, i gruppi di liste collegati alla Presidente eletta Jole Santelli, che avevano già ottenuto nel riparto proporzionale 16 seggi, se ne sono visti riconoscere altri 3 con il riparto maggioritario; gli altri 3 sono stati redistribuiti tra i gruppi di liste provinciali collegati al candidato Presidente sconfitto, Filippo Callipo. Nessun seggio è stato invece attribuito agli altri gruppi di liste provinciali collegati agli altri candidati Presidenti, non avendo raggiunto la soglia di sbarramento dell’8%.

 

5. I tre seggi spettanti alla “minoranza” sono stati assegnati secondo quanto previsto dalla legge regionale, ovvero uno al candidato Presidente non eletto Filippo Callipo, gli altri due, secondo il meccanismo dei quozienti interi e dei resti più alti, uno alla lista del Partito Democratico e uno alla lista Io resto in Calabria.

 

6. Ci si deve concentrare ora sui criteri di assegnazione su base territoriale del seggio attribuito con il sistema maggioritario alla lista Io resto in Calabria, al fine di individuare la circoscrizione a cui è stato assegnato.

Viene in questione l’art. 4, co. 2, della legge regionale n. 1 del 2005, che ha sostituito il primo periodo del n. 3 dell’art. 15, co. 13, della legge 108 del 1968, con la seguente disposizione: “Qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provinciali collegate alla lista regionale di cui al numero 2) abbiano conseguito un numero di seggi pari o superiore a 15, assegna al medesimo gruppo di liste tre dei seggi da ripartire con sistema maggioritario di cui all’articolo 1, comma 3, della legge 23 febbraio 1995, n. 43, e li ripartisce fra le medesime liste e nelle circoscrizioni secondo quanto stabilito ai successivi terzo, quarto, quinto, sesto e settimo periodo. I restanti tre seggi da assegnare con sistema maggioritario sono ripartiti tra i gruppi di liste provinciali non collegati alla lista regionale di cui al numero 2)”.

Il meccanismo di ripartizione testé richiamato non è meglio specificato, e sembra rimandare a quanto stabilisce l’art. 3, co. 2, n. 3 della legge nazionale n. 43 del 1995, che, come abbiamo già richiamato, così dispone: «Qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provinciali collegate alla lista regionale di cui al n. 2) abbiano conseguito una percentuale di seggi pari o superiore al 50 per cento dei seggi assegnati al consiglio, proclama eletti i primi candidati compresi nella lista regionale fino alla concorrenza del 10 per cento dei seggi assegnati al consiglio; i restanti seggi da attribuire ai sensi del presente comma sono ripartiti tra i gruppi di liste provinciali non collegati alla lista regionale di cui al n. 2). A tal fine divide la somma delle cifre elettorali conseguite dai gruppi di liste provinciali in questione per il numero dei seggi da ripartire; nell’effettuare l’operazione, trascura la eventuale parte frazionaria del quoziente. Divide poi la cifra elettorale di ciascun gruppo di liste per il quoziente così ottenuto: il risultato rappresenta il numero di seggi da assegnare a ciascun gruppo. I seggi che rimangono ancora da attribuire sono assegnati ai gruppi per i quali queste ultime divisioni hanno dato maggiori resti e, in caso di parità di resti, ai gruppi che hanno conseguito le maggiori cifre elettorali. I seggi spettanti a ciascun gruppo di liste sono attribuiti nelle singole circoscrizioni secondo le modalità di cui al decimo e undicesimo comma, ad iniziare dalla prima circoscrizione alla quale non è stato ancora attribuito il seggio ai sensi del decimo comma. Qualora tutti i posti della graduatoria abbiano già dato luogo all’assegnazione di seggi, l’attribuzione di ulteriori seggi ha nuovamente inizio a partire dalla prima circoscrizione della medesima graduatoria”.

 

7. Quindi, stabilito che alla lista Io resto in Calabria spetta un seggio aggiuntivo con il sistema maggioritario, è stata fatta applicazione della norma secondo cui “I seggi spettanti a ciascun gruppo di liste sono attribuiti nelle singole circoscrizioni secondo le modalità di cui al decimo e undicesimo comma, ad iniziare dalla prima circoscrizione alla quale non è stato ancora attribuito il seggio ai sensi del decimo comma”.

Poiché la lista “Io resto in Calabria” ha ottenuto un seggio nella circoscrizione nord con quoziente intero del sistema proporzionale, e uno nella circoscrizione centro con i resti sempre del sistema proporzionale, l’unica circoscrizione in cui non ha avuto alcun seggio è stata la circoscrizione sud, per cui, sulla base di tale regola, alla circoscrizione sud è stato assegnato il terzo seggio spettante alla lista, frutto dell’applicazione del sistema maggioritario.

Ad analogo risultato si giunge peraltro se si applica il meccanismo previsto dal co. 10/11 dell’art. 15 della legge 108 del 1968, secondo cui “I seggi spettanti a ciascun gruppo di liste vengono attribuiti alle rispettive liste nelle singole circoscrizioni seguendo la graduatoria decrescente dei voti residuati espressi in percentuale del relativo quoziente circoscrizionale. A tal fine si moltiplica per cento il numero dei voti residuati di ciascuna lista e si divide il prodotto per il quoziente circoscrizionale”.

 

8. In virtù di questi meccanismi, il seggio aggiuntivo spettante alla lista Io resto in Calabria, risultante dalla redistribuzione della quota di premio di maggioranza non assegnata alle liste collegate alla Presidente Jole Santelli, è stato attribuito alla circoscrizione sud, sia perché unica a non aver ottenuto un seggio, sia perché prima nella “graduatoria decrescente dei voti espressi in percentuale del relativo quoziente circoscrizionale”.

Si tratta di un esito di cui balza immediatamente all’occhio la palese irragionevolezza e sproporzione rispetto ai voti effettivamente conseguiti dalla lista Io resto in Calabria nella circoscrizione nord e in quella sud e rispetto alle preferenze dei due candidati interessati dal riparto (il ricorrente Mundo, che risulta primo dei non eletti; il controinteressato Anastasi, della circoscrizione sud, proclamato invece eletto).

La lista Io resto in Calabria, infatti, ha ottenuto 29.850 voti nella circoscrizione nord, e soli 6.631 nella circoscrizione sud. Il candidato Mundo ha ottenuto 4651 (in realtà 4665, per le ragioni spiegate nel primo motivo di ricorso) preferenze, contro 1072 di Anastasi.

I voti ottenuti nelle due circoscrizioni vedono quindi la lista con un numero di voti nella circoscrizione nord pari a 4 volte e mezza i voti della circoscrizione sud, e nondimeno con lo stesso numero di consiglieri eletti.

Superfluo osservare che un meccanismo elettorale che assegna lo stesso numero di seggi nelle due circoscrizioni alla lista “Io resto in Calabria”, a dispetto dell’enorme sproporzione di voti ottenuti, risulta irragionevole e vìola il principio di rappresentanza e di rispetto della volontà popolare e, perciò, in ultima analisi, il principio democratico.

Come ricorda la Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014, «Il sistema elettorale, tuttavia, pur costituendo espressione dell’ampia discrezionalità legislativa, non è esente da controllo, essendo sempre censurabile in sede di giudizio di costituzionalità quando risulti manifestamente irragionevole (sentenze n. 242 del 2012 e n. 107 del 1996; ordinanza n. 260 del 2002)»; e, aggiunge nella stessa pronuncia, è illegittimo un meccanismo che «Consente ad una lista che abbia ottenuto un numero di voti anche relativamente esiguo di acquisire la maggioranza assoluta dei seggi. In tal modo si può verificare in concreto una distorsione fra voti espressi ed attribuzione di seggi che, pur essendo presente in qualsiasi sistema elettorale, nella specie assume una misura tale da comprometterne la compatibilità con il principio di eguaglianza del voto».

 

9. Alla luce dunque di tali principi, il meccanismo che presidia la redistribuzione alle liste di minoranza dei seggi maggioritari residui è perciò illegittimo e deve essere corretto, mediante la rimessione della questione di costituzionalità alla Corte costituzionale e mediante una pronuncia di annullamento parziale, o manipolativa, che consenta di eliminare dal meccanismo di distribuzione dei seggi residui quell’effetto di sovra rappresentazione che, nel caso di specie, è invece evidente alla luce dei risultati elettorali sopra riportati.

 

Annullato così parzialmente il meccanismo denunciato, la redistribuzione del seggio residuo alla lista Io resto in Calabria dovrà avvenire in modo da rispettare il rapporto con i voti espressi dagli elettori, ed essere perciò assegnato alla circoscrizione nord, anziché a quella sud, con conseguente proclamazione a consigliere regionale del ricorrente Franco Mundo al posto del contro interessato Marcello Anastasi.

Per tali motivi,sommariamente riportati, la legge elettorale ad avviso del ricorrente, è illegittima per:

 

ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL’ART. 15, LEGGE N. 108/1968, COME RECEPITO E APPLICATO DALLA LEGGE REGIONALE CALABRIA N. 1/2005, COME INTEGRATA E MODIFICATA DALLE LEGGE REGIONE CALABRIA N. 8 E 19 DEL 2014. VIOLAZIONE DEGLI ART. 3 E 48 COST. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EGUAGLIANZA DEL VOTO.

 

 In secondo luogo, e in via subordinata, l’avv. Mundo ha  eccepito l’incostituzionalità dell’intera legge regionale recante norme per l’elezione del Presidente della Giunta Regionale e del Consiglio regionale, per violazione degli art. 48, 97 e 122 Cost. e quindi:

 

ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELLA LEGGE REGIONALE 7 FEBBRAIO 2005 N. 1 (COME MODIFICATA, DA ULTIMO, DALLA LEGGE 12 SETTEMBRE 2014, N. 19). VIOLAZIONE DEGLI ART. 1, 48, 97, 122 COSTITUZIONE. ININTELLIGIBILITÀ DEL TESTO DI LEGGE E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA RISERVA DI LEGGE.

 

10. Come si evince dalla sola consultazione del testo di legge, la stratificazione normativa ha creato un testo che manca in toto di chiarezza ed intelligibilità, che opera innumerevoli rinvii recependo o, viceversa, rigettando parte della normativa statale di cui alle leggi 17 febbraio 1968 n. 108 e 23 febbraio 1995 n. 43.

In taluni casi non è dato nemmeno comprendere il senso delle parole del legislatore regionale, che addirittura apporta modificazioni “nell’applicazione dell’articolo 15 della legge 17 febbraio 1968 n. 108” (art. 4, comma 1).

La stessa formulazione di alcune, fondamentali disposizioni reca non pochi dubbi interpretativi, come l’art. 1, comma 3: “Non sono ammesse al riparto dei seggi le liste  circoscrizionali il cui gruppo, anche se collegato a una lista regionale che ha superato la percentuale dell’8 per cento, non abbia ottenuto, nell’intera Regione, almeno il 4 per cento dei voti validi”. Il testo della disposizione risulta assai ambiguo, poiché non si capisce se la vera ed unica soglia sia quella del 4% o se, viceversa, occorrano le due condizioni (superamento dell’8% da parte del candidato presidente e del 4% da parte del gruppo di liste).

Ancora, si parla all’art. 4 di seggi assegnati con “criterio maggioritario”, quando non è affatto così, poiché tre dei sei seggi sono assegnati a liste minoritarie e, peraltro, in ragione proporzionale.

Siffatto modo di procedere nell’attività legislativa è contrario ad ogni norma di buona scrittura delle leggi (o “drafting legislativo”) ed è foriera di incertezze nella comprensione e nell’applicazione delle norme elettorali che il legislatore regionale ha inteso stabilire per disciplinare l’elezione degli organi di governo della Regione